Jak optymalnie wykorzystywać pieniądze na drogi samorządowe…

włącz . Opublikowano w Zarządzanie drogami

 

Adam Czerwinski

Wartość środków Funduszu Dróg Samorządowych (FDS) przeznaczonych na dofinansowanie realizacji inwestycji w 2020 roku to 3 244 mln zł. Rządowe wsparcie uzyskać ma 2 297 zadań - w tym 623 to inwestycje powiatowe a 1 674 gminne. Zaplanowano budowę, przebudowę lub remont 3 467 km dróg: 1 708 km powiatowych i 1 759 km gminnych.

O szansach i wyzwaniach stojących przed jednostkami samorządowymi, które korzystać będą ze środków FDS rozmawiamy Adamem Czerwińskim, Dyrektorem Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu, Przewodniczącym Krajowej Rady Zarządów Dróg Powiatowych.

Panie Dyrektorze w jaki stopniu kwota 3mld 244 mln złotych przyznana przez rząd w ramach FDS zaspokoi potrzeby polskich dróg samorządowych ? Co sądzi Pan o przedstawionym planie przyporządkowania określonych kwot środków FDS na cele inwestycyjne powiatów i gmin?

Fundusz Dróg Samorządowych jest konkretnym źródłem środków finansowych, które samorządom gmin i powiatów pozwala podejmować remonty, przebudowę, a w niektórych przypadkach także rozbudowę lub budowę dróg istotnych dla lokalnych społeczności.

W 2020 r., ze środków publicznych przeznaczono na drogi powiatowe 1.269,6 mln zł, na przebudowę 1.708 km tych dróg.

Przypomnijmy, że Polsce utworzono 314 powiatów oraz 66 miast na prawach powiatu, których organy są zarządcami 125,3 tys. km dróg. Wynika z tego, że z Funduszu w 2020 roku będzie korzystać 1,36 % długości dróg powiatowych. Wg szacunków dokonanych przed kilku laty przez Związek Powiatów Polskich przeszło 80 % sieci drogowej wymaga co najmniej odnowy nawierzchni. Jeśli dołożymy do tego konieczność przebudowy i budowy obiektów mostowych w miejscu starych i wyeksploatowanych obiektów, zwiększenia szerokości dróg (do warunków technicznych), dostosowania poboczy lub wykonania chodników do wymogów bezpieczeństwa pieszych, zabezpieczenia dróg przed szkodami powodziowymi lub osuwiskami, skala tych potrzeb staje się zasadniczo większa.

Fundusz Dróg Samorządowych zakłada wyasygnowanie 36 mld zł w 10 latach, co daje średnio 3,6 mld zł/rok. Zakładając, że cała ta kwota będzie rozdysponowana na około 2800 samorządów w Polsce to otrzymamy niespełna 1,3 mln na samorząd. Z tej puli mogą być również finansowane mosty na drogach wojewódzkich

Nie wszystkie drogi powiatowe muszą być jednocześnie objęte pracami poprawiającymi ich „jakość”. Jednak oczekiwania nie tylko mieszkańców powiatów dotyczące stałej dostępności komunikacyjnej i wygody podróżowania drogami powiatowymi, wielokrotnie wyprzedzają możliwości finansowe samorządów. Trudno oczekiwać – nawet w obecnym okresie epidemii – by zahamowana została ruchliwość Polaków, presja na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej w atrakcyjnych terenach zamiejskich oraz pozyskiwanie nowych obszarów pod działalność gospodarczą, a tym samym zapotrzebowanie na dobre drogi powiatowe, prowadzące w te miejsca.

Zarządy dróg powiatowych niezwykle pozytywnie odbierają utworzenie Funduszu Dróg Samorządowych i możliwość ubiegania się o dofinansowanie kilku zadań na obszarze powiatu. Są to środki adresowane bezpośrednio na drogi, pozwalające w dłuższej perspektywie czasowej doprowadzić do poprawy stanu technicznego i bezpieczeństwa ruchu na wybranych połączeniach w każdym powiecie.

Pozwoliłem sobie wymienić liczbę powiatów żeby wskazać, że ich zarządy poddawane są ciągłej presji lokalnych społeczności na poprawę jakości dróg istotnych w skali danego środowiska, przede wszystkim gminy. Nie zawsze zbiega się to z interesem powiatu. Bogata gmina włączając się w finansowanie zadań na drogach powiatowych na swoim obszarze doprowadza do sytuacji, że na dalszy plan są odsuwane nawet bardzo istotne potrzeby poprawy odcinków przebiegających przez inne gminy, które nie stać na taką pomoc. Natomiast budżety wielu powiatów bez pomocy gmin, nie mogłyby udźwignąć obciążeń w zakresie wkładu własnego do zadań objętych dofinansowaniem.

Zafunkcjonowanie Funduszu i aktywność rządu w tym zakresie stwarza nadzieję na dalsze współdziałanie w poszukiwaniu źródeł finansowania dróg powiatowych i usprawnianie zarządzania tymi drogami.

Dzisiaj w 314 powiatach może istnieć taka sama liczba pomysłów na wykonywanie zadań zarządcy drogi; tylko, czy w obliczu niespotykanych dotychczas trudności, wobec oczekiwań społecznych i gospodarczych oraz konieczności efektywnego wydatkowania środków publicznych taka dowolność w rezultacie służy drogom i bezpieczeństwu jej użytkowników?

drogi samorzadoweJakie są procedury aplikowania przez jednostki samorządowe o środki FDS?

Sam wniosek o dofinansowanie nie jest nadmiernie skomplikowany, jak również kryteria kwalifikowania – znane samorządom wcześniej – pozwalają wskazać zadania mogące znaleźć uznanie komisji oceniającej. Prowadzi to do wyboru przez powiaty dróg nie zawsze najpilniejszych do przebudowy, lecz „punktujących”, a ograniczone możliwości budżetów skutkują zgłaszaniem nie całych ciągów drogowych tylko odcinków, na które istnieje możliwość zapewnienia wkładu własnego. Trudna jest droga załatwienia spraw formalnych, przed dokonaniem zgłoszenia lub uzyskaniem zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Wychodzą tu nieuregulowane przez dziesięciolecia, jeszcze przed utworzeniem powiatów, sprawy własnościowe działek drogowych, konieczność spełnienia wymogów prawa wodnego, czy obowiązek lokalizacji kanałów technologicznych nawet w ramach przebudowy dróg.

Dużym mankamentem naborów w 2019 r. był niedookreślony tak naprawdę poziom dofinansowania. O skali inwestycji objętej wnioskiem decyduje bardzo często możliwość zabezpieczenia wkładu własnego budżetu – dla żadnego samorządu nie jest obojętne, jakie środki będzie musiał zabezpieczyć na wkład własny – czy będzie to 20% czy może 50% wartości inwestycji. Dlatego liczymy, że w następnych naborach poziom dofinansowania dla poszczególnych JST będzie znany już na etapie ogłoszenia konkursu. Pozwoli to lepiej planować inwestycje i remonty na kolejne lata.

Odrębnym zagadnieniem jest brak prostej procedury wyniesienia z pasów drogowych urządzeń infrastruktury – będąc formalnym właścicielem gruntu tj. pasa drogowego, w którym zlokalizowane są obce urządzenia tj. sieci energetyczne, gazociągi czy linie teletechniczne, zarządcy dróg muszą prosić właściwe podmioty o warunki wyniesienia tych urządzeń oraz ponosić koszt projektowania i wykonania prac związanych z przebudową urządzeń kolidujących z robotami drogowymi.

Aż ciśnie się pytanie, czy droga nie jest dobrem publicznym, wymagającym dbałości i ochrony? W czym jest mniej istotna od linii energetycznej, teletechnicznej czy rurociągu, których zarządcy w każdej przesyłanej jednostce (energii, gazu, informacji) naliczają odbiorcom opłaty za przesył ? Czy droga, w której pasie znajduje się określona linia ingeruje w tę infrastrukturę, czy na odwrót? Dodatkowy koszt usunięcia kolizji z obcą infrastrukturą nie przekłada się na jakość robót drogowych natomiast powoduje ograniczenie ich zakresu.

Zaangażowanie władzy państwowej w tworzenie warunków finansowania dróg samorządowych daje nadzieję, że także przedstawione wyżej problemy znajdą racjonalne rozwiązanie.

W jakim zakresie Pan, jako Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu zamierza skorzystać ze środków FDS ?

Początkowy budżet Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu na 2019 rok, zarządzającego 500 km dróg, wynosił to 27 mln zł. Były to pieniądze na wszelkie działania: inwestycje, remonty i utrzymanie. W 2019 roku z samego FDS udało się pozyskać 15 mln zł, co wymagało 7 mln zł wkładu własnego. Dzięki środkom m. in. z FDS budżet został więc podwojony. W kolejnym naborze złożyliśmy wnioski na łączną kwotę 32 mln zł. Poszukujemy również innych źródeł finansowania.

W 2020 r. zarząd powiatu nowosądeckiego, uzyskał dofinansowanie na realizację prac remontowych na trzech ciągach drogowych o łącznej długości pow. 14 km. Są to rzeczywiście drogi istotne dla funkcjonowania układu komunikacyjnego w powiecie, a podejmowane zadania stanowią kontynuację prac prowadzonych w roku ubiegłym i wcześniej. Ich planowane zakończenie w 2021 r. usprawni funkcjonowanie układu komunikacyjnego całego powiatu.

Z konieczności ograniczyliśmy wniosek wyłącznie do prac remontowych; podjęcie przebudowy dróg objętych dofinansowaniem i związane z tym zachowanie wszystkich parametrów technicznych oraz wykonanie kanałów technologicznych, wymagałoby w naszym przypadku wyjście poza granice pasa drogowego, kolizje z infrastrukturą oraz naruszenia linii brzegowej cieków wodnych. Poza trudnościami formalnymi podniosłoby koszt realizacji tych zadań o kilka milionów złotych. Dla zobrazowania, nasze drogi przebiegają w terenach górzystych, gdzie zabudowane zbocza mają pochylenie co najmniej kilkanaście procent –drogowcy wiedzą, z czym jest związana choćby budowa lub przebudowa zjazdów w takich warunkach. Wspomniałem wcześniej, że we wszystkich powiatach wydatki z ich budżetów poddawane są ocenie społecznej – znaczące inwestycje w zaledwie kilku gminach w powiecie ograniczają możliwości podejmowania i finansowania zadań w pozostałych.

Ze względu na konieczność wygospodarowania wkładu własnego, podejmowanie inwestycji odbija się na możliwości finansowania niezbędnych wydatków bieżących. Kadencyjność władz w zetknięciu z długim procesem przygotowania inwestycji, niepewnością uzyskania dofinansowania z programów pomocowych, jego wysokością i samą realizacją zadań, stawiają przed zarządami powiatów niezwykle trudne wyzwania – jak w okresie 5 lat pogodzić oczekiwania społeczne z możliwościami budżetu powiatu, finansowaniem potrzeb bieżących, w celu zapewnienia ciągłej i bezpiecznej dostępności komunikacyjnej do wszystkich miejscowości w powiecie oraz podejmować inwestycje zapewniające w pewnej perspektywie rozwój.

Obecnie, przed ogłoszeniem kolejnego naboru do FDS, potrzebne byłoby posiadanie kilku w pełni przygotowanych projektów, spośród których władze powiatu mogłyby wskazać przedmiot wniosku. Nie wszystkie powiaty mają możliwość finansowania dokumentacji przyszłościowych, z których część wykorzystana byłaby w następnej kadencji, a niektóre poszłyby „na półkę”. Należy także mieć na uwadze że konieczność uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w przypadku rozbudowy dróg, rodzi konsekwencje w postaci obowiązku terminowej wypłaty odszkodowania za przejmowane działki pod drogę, przy często nieznanym terminie realizacji.

 

Co Pana zdaniem przeszkadza w efektywnym realizowaniu inwestycji- zarówno dotyczących budowy, jak i utrzymania -na drogach samorządowych?

Podstawowe trudności wskazałem odnosząc się do procedury aplikowania o środki. Problemem nie są zasady wynikające z funkcjonowania samego Funduszu Dróg Samorządowych, natomiast proces planowania i przygotowania inwestycji. Pozwolę sobie powtórzyć, że utrudnienie stanowi konieczność lokalizowania kanałów technologicznych w pasie drogowym (podnosi koszt zadania oraz prowadzi do zajmowania dodatkowych terenów pod drogi), wymogi prawa wodnego oraz usuwanie kolizji z urządzeniami infrastruktury. Ułatwieniem dla samorządów byłaby znajomość stopnia dofinansowania w okresie sporządzania projektu budżetu.

Problemem o którym od lat mówi się w kontekście utrzymania dróg lokalnych jest niszczenie ich nawierzchni przy okazji realizowania inwestycji na autostradach czy drogach krajowych. Czy nie uważa Pan, że teraz w czasie odwoływania się do idei solidarności branży wobec wyzwań polskiej gospodarki można ten problem ostatecznie wyeliminować?

Skuteczna ochrona dróg niższych kategorii przed dewastacją spowodowaną przejmowaniem intensywnego ruchu pojazdów kierowanych z dróg krajowych jest bardzo trudna. Ustawa o drogach publicznych daje możliwość kierowania ruchu na objazdy bez zgody ich zarządców, a nie przewiduje sposobu rekompensaty skutków przeciążenia dróg powiatowych, czy gminnych. Każdy, a jestem przekonany, że powiatowy drogowiec też, kto utknie w korku na skutek prac drogowych, wypadku lub innych przyczyn jest szczęśliwy możliwością przejazdu nawet byle jaką drogą objazdową. Są to sytuacje losowe, które trudno wcześniej przewidzieć i zaplanować sposób przeciwdziałania dewastacji słabych nawierzchni.

Kierowcy dużych ciężarówek, znający lokalizację potencjalnych kontroli drogowych, rozmyślnie zjeżdżają na powiatówki, bo skrócenie odległości i czasu przejazdu wprost przekłada się na wynik ekonomiczny ich działalności. W tym obszarze pomocna byłaby możliwość częstszych kontroli drogowych na drogach bocznych. Właściwe służby zaapelują o wskazanie miejsc ważenia pojazdów, co na drogach powiatowych i gminnych napotyka na trudności finansowe oraz niewystarczającą szerokość pasów drogowych.

Natomiast w sytuacji przygotowywania inwestycji na drogach wyższych kategorii, dostosowanie objazdu do wymogów dodatkowego ruchu, zapewnienie jego bieżącego utrzymania oraz usunięcie zniszczeń i uszkodzeń po „uwolnieniu” drogi z dodatkowego obciążenia powinno być obowiązkiem wnioskującego o objazd na mocy regulacji prawnych, a nie dobrej woli zarządców dróg. Obawiam się, że ten problem szybko nie będzie rozwiązany, gdyż żaden zarządca dróg nie posiada nadmiaru środków finansowych, mimo zasadniczej różnicy w poziomie finansowania dróg poszczególnych kategorii.

W przypadku naszego powiatu w ubiegłym roku na każdy kilometr drogi powiatowej – na inwestycje, letnie i zimowe utrzymanie, wykupy gruntów i koszty zarządu – przypadało ok. 60 tys. zł wraz ze środkami z FDS, dotacjami powodziowymi i innymi spoza budżetu powiatu. Dla porównania zarówno zarządcy dróg krajowych, jak i wojewódzkich mogli przeznaczyć na każdy kilometr swoich dróg dużo ponad 1 mln. zł.

Nadzieje powiatów na pomoc w tym obszarze studzi także wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wymagający dopuszczenia na prawie wszystkie drogi powiatowe pojazdów o nacisku osi do 11,5 ton. Co prawda, zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Dróg Publicznych Ministerstwa Infrastruktury, wyrok nie wymaga przebudowy dróg wykonanych na nacisk osi do 8 ton, a tylko dopuszczenia na nie cięższe pojazdy, to skutek tej zmiany nie jest trudny do przewidzenia. Zapowiedź priorytetowego traktowania wniosków do FDS przewidujących dostosowanie dróg powiatowych do zwiększonych obciążeń w przypadku zakwalifikowania zadania może skutkować dalszą marginalizacją niektórych obszarów w powiatach oraz dewastacją dróg, na które zarządca nie tylko nie będzie w stanie znaleźć środków na rozbudowę, odnowy nawierzchni, czy przebudowę, ale nie będzie go stać na podstawowe zabiegi remontowe.

Nie chciałbym, by moja wypowiedź była wyłącznie wyrazem nieustającego niezadowolenia. Podkreślam, że zarządy dróg nie byłyby w stanie zadbać o stałą przejezdność, bezpieczeństwo ruchu na drogach powiatowych i niejednokrotnie zapobiec katastrofom budowlanym bez pomocy władz państwowych, adresowanej na drogownictwo. Także inwestycje zrealizowane dzięki dofinansowaniu ze środków krajowych i Unii Europejskiej odczuwalnie podniosły jakość dróg i mostów w powiatach; nie żyjemy już w szarej powiatowej codzienności, jaką zastaliśmy 21 lat temu. W dużej liczbie powiatów inny jest już poziom pracy i funkcjonowanie zarządów dróg, na co w trudny do przecenienia sposób wpłynęła możliwość współpracy z Departamentem Dróg Publicznych Ministerstwa Infrastruktury. Służą temu zarówno indywidualne kontakty, jak też działania za pośrednictwem Krajowej Rady Zarządów Dróg Powiatowych oraz odbywające się corocznie Ogólnopolskie Kongresy Zarządców Dróg Powiatowych – liczymy nadal , że w tym roku także będzie możliwość bezpiecznego obradowania na już XXI Kongresie.

Pozwoliłem sobie bardzo wybiórczo i ogólnie wskazać na uwarunkowania w zarządzaniu drogami powiatowymi w obecnym czasie, w sytuacji skierowania przez rząd znaczących środków na drogownictwo w ramach Funduszu Dróg Samorządowych. Zapewnienie stabilnego i przewidywalnego źródła finansowania dróg powiatowych oraz czytelnych kryteriów uzyskania pomocy – postulowane przez Krajową Radę ZDP od chwili jej utworzenia – jest warunkiem prawidłowego planowania, przygotowania i realizacji zadań na drogach powiatowych. Zapobiegnie degradacji dróg, wpłynie na sprawność funkcjonowania układu komunikacyjnego w powiatach oraz umożliwi stały – choć daleki od oczekiwań – rozwój tej sieci. Jakość zarządzania drogami, na co wpływają także struktura, kompetencje i sprawność zarządu dróg, przebieg procesów inwestycyjnych i tworzenie frontu robót w celu ożywienia gospodarki, będą bardzo istotnymi czynnikami realizowania przez władze powiatów niezwykle trudnych wyzwań, przed którymi stajemy w obecnych warunkach.

Funkcjonowanie dróg publicznych jako spójnego układu komunikacyjnego kraju wymaga współdziałania zarządców dróg poszczególnych kategorii w oparciu o przepisy prawa oraz – także w samorządach – profesjonalnych struktur przygotowanych i wyposażonych do realizacji tych zadań.

Dziękuję bardzo za rozmowę

rozmawiała:

Anna Rogalińska

Zdjęcia zostały udostępnione do publikacji przez PZD w Nowym Sączu